GOLPES DE KNOCK OUT Y CRISIS SIN RETORNO: POLÍTICA SOCIAL Y MODELO DE INTERVENCIÓN OBSOLETO
Knockout punches and crisis without return: social policy and intervention model obsolete
Iván Ojeda Pereira[1]
Camila Joustra Bartholomaus[2]
Recibido: 07/09/20
Aceptado: 13/11/20
Resumen
En este texto se realiza una interpretación sociohistórica al carácter de la política social y modelo de intervención en el periodo nacional-popular, dictadura militar y postdictadura. En esta línea, se sostiene que la crisis sin retorno en la que se encuentra la política social, luego del estallido social y posterior crisis sociosanitaria del COVID-19, no es casuística, sino que vinculada en pathdependence con el ciclo neoliberal. Así, la focalización, el tecnocratismo economicista y la privatización de la política social son aspectos fundamentales para comprender la crisis sin retorno. En adelante, y en el seno de la discusión sobre una nueva Constitución, se proponen elementos temáticos para desarrollar una refundación resonante de la política social, algunos de ellos presentes en la longduree de nuestra propia historia.
Palabras clave: Neoliberalismo, estallido social, política social, sociología, COVID-19.
Abstract
In this text, it is developed a sociohistorical interpretation of the social policy, and intervention model in the “national-popular”, the military dictatorship, and post-dictatorship periods. In this line, it is proposed that the crisis without return, where the Chilean social policy is now, after the social outbreak and the social health crisis caused by COVID-19, is not casuistry, instead, it goes hand in hand in pathdependence with the neoliberal cycle. Focalization, economistic technocracy and the privatization of the social policy are fundamental aspects understand this crisis without return. Henceforth and within the context of the discussion about a new Constitution, this text proposes thematic elements to develop a resonant reestablishment of the social policy, some of them present in the longduree of our own history.
Keywords: Neoliberalism - Social Outbreak - Social Policy - Sociology - COVID-19.
Cómo citar:
Ojeda, I. y Joustra, C. (2020). Golpes de knock out y crisis sin retorno: política social y modelo de intervención obsoleto. Intervención, 10(1), 77-94.
1. Introducción[3]
A raíz del Estallido Social del 18 de octubre de 2019 (en adelante 18-O) y de la crisis sociosanitaria del COVID-19, se visibiliza un panorama complejo para la política social chilena. Pareciera que el modelo ideado y fraguado durante más de 40 años sufrió dos grandes explosiones que terminaron por dinamitar sus cimientos y relegar al modelo en su conjunto a una crisis sin retorno, cuya única alternativa de superación es a través de una necesaria refundación. En este sentido, es que la situación se vuelve bastante más interesante cuando el foco no solo se sitúa sobre los momentos de explosión, sino sobre el modo sociohistórico de génesis y gestión de la política social. Esto permite superar la casuística para avanzar en alternativas interpretativas que comprendan a la realidad social actual como la confluencia de una historia (Braudel, 2002; Pierson, 2011).
El objetivo de este texto es justamente desarrollar un análisis sociohistórico al carácter de la política social y modelo de intervención en el periodo nacional-popular, específicamente, en los gobiernos de Eduardo Frei y Salvador Allende; dictadura militar y postdictadura, para identificar aquellos elementos específicos que construyen la crisis. Posteriormente, este texto desarrolla una propuesta temática de lo que hemos denominado refundación resonante de la política pública e intervención estatal, que contribuye al debate intelectual y social vinculado a la salida de la crisis sin retorno.
En adelante, este ensayo comprende que el debate dentro del sistema político entre diferentes modelos de sociedad se asocia a diferentes horizontes de “lo posible” de la intervención estatal y políticas sociales (Corvalán, 2001). En este sentido, en un país cuyo sistema político carga con un legado partido céntrico (Garretón, 2015), son los partidos políticos los que han tendido a monopolizar el debate, poniendo sobre la mesa diferentes modos de concebir y orientar la acción estatal (De Riz, 1989; Garretón, 2015; Lomnitz y Melnick, 2000). Si bien, puede ser argumentado que asimismo han existido gobiernos autoproclamados como “apolíticos” (Angell, 1988), estos sin duda han acarreado consigo una propuesta de sociedad y han mantenido el poder mediante lazos partidistas (Lahera, 2004; Gomáriz, 2007).
De esta forma, para avanzar interpretativamente sobre el carácter de la política social y su crisis actual, es de suma relevancia discernir qué horizontes y modos de aproximarse son los que se encuentran en juego en el sistema político (Gomáriz, 2007). Grosso modo, en este texto se sostiene que los gobiernos nacionales-populares se caracterizaron por avanzar hacia un sistema político dotado de mayor participación social[4] que fue rápidamente transmutada en la dictadura militar y gobiernos post dictatoriales. En este último periodo, la traumatizada sociedad chilena (Faundez y Cornejo, 2010; Lira, 2010), se mantuvo al margen de la discusión pública con la promesa de que estos gobiernos democráticos mejorarían las condiciones de vida de la ciudadanía, quedando relegados a meros espectadores, beneficiarios y oyentes (Mardones, 2013). De esta forma, el sistema político se separa de la sociedad y el debate en torno a política social y modelos de intervención social es monopolizado por una díada izquierda/derecha, cuyas diferencias parecen difusas.
El sistema político ideológicamente heterogéneo y socialmente participativo de la época nacional-popular, se transforma a uno de centro centrífugo, donde ideológicamente la refundada izquierda partidista comulga con el neoliberalismo. Así, pareciera que el Estado se supedita a los intereses del mercado (Luna, 2008; Baño, 2020). En adelante, la percepción societaria respecto al sistema político tiende a invisibilizar los matices y nuevos partidos, y observa a un grupo homogéneo, que constantemente defiende el ideal de sociedad neoliberal. A esto, se añade un consenso estático en la forma de realizar política social e intervención. Donde, si bien, en la última década han existido diferentes intentos por modificar el modelo, estos se han visto detenidos por el marco constitucional heredado de la dictadura.
Este ensayo tiene especial relevancia, debido al contexto actual, donde, por un lado, el estallido social y la pandemia COVID-19 se muestran como dos puntos de crisis e inflexión en la historia chilena contemporánea; y, por otro, esta misma crisis es la que abre la discusión sobre el futuro, posibilitando el debate sobre una nueva constitución. En este sentido, el 18-O implica la confluencia de promesas incumplidas, conflictos no resueltos, malestares compartidos, estructuras contradictorias, experiencias cotidianas de violencia simbólica estatal y de clase, y en resumen, un malestar social multidimensional acumulado que conduce a la explosión (Mayol, 2019; Araujo, 2020). Mientras que, en segunda instancia, la crisis sociosanitaria se entiende como la revalidación de las críticas formuladas por la ciudadanía en el 18-O, sobre el carácter de la política social y modo de intervención. En específico, dicha crisis visibiliza la incompetencia estatal, política y administrativa, para garantizar seguridad social universal y sostener el acceso a necesidades mínimas[5].
En este contexto, se debe entender ambas situaciones como un continuo en la crisis que desborda los límites de lo soportable. Si bien, el 18-O y la crisis producida por el COVID-19, difieren en el detonante; siendo la primera de carácter endógena y de larga data; y la segunda, exógena y situacional. Ambas visibilizan la inoperancia de las políticas sociales y su restringida capacidad para abordar problemas estructurales. Considerando el actual contexto sociopolítico, es relevante que desde los espacios académicos se generen aportes de carácter reflexivo que contribuyan y se vinculen a las discusiones societarias en torno a una nueva constitución.
Estructuralmente, en los próximos apartados se expondrá una interpretación sociohistórica del presente. Para esto, en primer lugar, se define la noción de “interpretación sociohistorica” como herramienta de análisis. Posteriormente, se analizan las características de las intervenciones estatales y política social en tres momentos sociopolíticos de la historia chilena: los gobiernos nacionales-populares, la dictadura y los gobiernos postdictadura. Esto, en función de las transformaciones en el horizonte de la política social, sus principales actores orientadores y ejecutores, vinculación societaria y modo de legitimación. Finalmente, se expone una propuesta reflexiva en torno a los tópicos necesarios para desarrollar una transformación resonante a la política social y al modelo de intervención.
2. Lo sociohistórico: una alternativa interpretativa
En la introducción, se ha remitido al esfuerzo de desarrollar una lectura sociohistórica, por lo que, se considera relevante explicar el sustento analítico sobre el que se basa el texto. En concreto, la primera precisión, es que lo nominado como sociohistórico es particular y específico, esto debido a las múltiples lecturas existentes respecto a los mismos momentos históricos que, en efecto, pueden generar infinitas configuraciones para comprender la historia. Así, en el proceso de selección y articulación de literatura, como en la construcción de un relato coherente, existe un trabajo singular. Posteriormente, como segunda precisión, se entiende que las relaciones sociales y políticas son las que determinan el funcionamiento de otras esferas de la vida en sociedad como la economía. Y finalmente, que el presente o la realidad actual no es azarosa, sino que se relaciona con la dependencia de un pasado (Pierson, 2011). En este sentido, es que para comprender el estado actual de la sociedad es necesario remitir a las diferentes temporalidades en la historia, pesquisando los recovecos que trascienden y que se relacionan con momentos contemporáneos (Braudel, 2002).
Específicamente, para el análisis de la política social y modo de intervención estatal, Pierson (2011) sostiene que el tiempo y la historia son claves. Desde su perspectiva, el pathdependence refiere a la dependencia o inercia por trayectoria, es decir, que los modos de organización, gestión y transformación son los que llevan a la política social a un final determinado. En segundo lugar, propone el concepto de time sequence, se enfoca en el orden en el que se toman las decisiones como aspecto explicativo de los resultados. Y finalmente, también postula el concepto de longduree, como aquellos elementos de larga duración que permitan situar contextualmente a las políticas sociales en un entramado histórico mayor.
En efecto, la lectura sociohistórica, comprende que la historia no son registros de bibliotecas, sino, la conformación de diferentes temporalidades constitutivas de la realidad actual. El recuperar a Pierson (2011), implica también complejizar la noción de temporalidades, debido a que no solo se configuran tiempos cronológicos (longduree), sino que también, ritmos de transformación de la política social y modo de intervención (time sequence y pathdependece). En esta misma línea, el influyente teórico social alemán, Hartmut Rosa (2006, 2013, 2016), sostiene que existen ritmos sobre los cuales se aceleran aquellas transformaciones. Ivan Ojeda (2020), en un reciente artículo, relee el análisis temporal de Rosa (2006, 2013, 2016) y lo transmuta para su comprensión de América Latina. El autor argumenta que en nuestro subcontinente ha sido el sistema político, el que históricamente ha manejado el ritmo y las áreas de aceleración (o desaceleración) de las diferentes esferas de la realidad social, entre ellas: la política social y modo de intervención.
En síntesis, son estos elementos los contenidos en esta interpretación sociohistórica, donde se realiza un juego de análisis relacional de hechos históricos, como constitutivos de ciertos caracteres de política social e intervención social, que posteriormente, confluyen en la construcción de un relato coherente. Tal como se mencionó, el tiempo y las temporalidades juegan un rol fundamental en el análisis, debido a que aquí se contienen relaciones entre actores, orientaciones de transformación y constitución de carácter específicos de la política social y modelo de intervención.
3. Política Social: Nacional-Popular, Dictadura, Postdictadura y crisis sin retorno
3.1. Periodo nacional-popular, avance a lo inimaginable
Por lo que refiere al periodo nacional-popular en Chile, según Ruiz y Bocardo (2014), este es comprendido desde el ascenso de la coalición de centroizquierda del Frente Popular al gobierno en 1938 hasta el golpe de Estado en 1973. Este periodo está caracterizado por el avance hacia un estado activo, capaz de financiar, generar y ejecutar políticas sociales[6], con un horizonte de transformación profundo, promotor de políticas redistributivas y políticas sociales integradoras (Garreton, 2015). Este aumento sostenido del Estado, en funciones y recursos, se relaciona con un cambio en la estructura productiva y distributiva, es decir, varía de un modelo económico netamente extractivista y mono exportador a uno enfocado en la sustitución de importaciones (Garretón, 2015; Garretón, 2018; Ruiz y Boccardo, 2014).
La política social desde comienzos del siglo XX se enmarca en la responsabilización estatal de la cuestión social (Goicovic, 2000; Larrañaga, et. al, 2010). Es por esto, que desde 1925 hasta 1963, hubo una expansión constante del Estado y sus atribuciones. En este sentido, los esfuerzos se enfocaron en aumentar su capacidad económica y generar políticas sociales dirigidas a la satisfacción de necesidades populares de educación, nutrición, seguridad nacional, vivienda y salud[7] (Larrañaga, et. al, 2010). Esto sumado al asentamiento del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) luego de la crisis del 29. Este consistía en un aumento de tasas arancelarias a las importaciones, para fortalecer a la industria nacional, a través de creación de empresas estatales (CAP, IANSA, ENAP). Esto, en primera instancia, como respuesta inevitable a la crisis y, luego, con el fin de disminuir la dependencia extranjera, entregar más estabilidad nacional y otorgar más poder económico al Estado para financiar las políticas sociales mencionadas (Correa, Figueroa, Jocelyn-Holt, Rolle, Vicuña, 2000).
Pese a la importancia del periodo nacional-popular, en adelante este análisis se centrará, específicamente, en el carácter de la política social y de intervención del gobierno de Frei Montalva y Salvador Allende, dado que en ambos gobiernos se desarrollaron los procesos estatales expuestos anteriormente. Desde 1964 a 1973 se inició una reforma profunda, generando un modelo de intervención estado céntrico. En términos económicos, se profundizan ciertas políticas como: un aumento en tributaciones al capital extranjero, chilenización y, posteriormente, la nacionalización del cobre. Además, continuó con la creación de empresas estatales que constituyeron un área de propiedad social. Sumado a lo anterior, se desarrolló un proceso de reforma agraria, que expropió terrenos y redestinó su propiedad a campesinos con la finalidad de aumentar la productividad nacional; estrategias cuya principal orientación es de carácter redistributivo y socialmente integrador[8].
La centralidad del Estado no solo se visualiza en aumento en recaudación y gasto fiscal, sino que en su rol de creador, impulsor y ejecutor de una política con sentido social. En este caso, se pone especial foco en el proceso de integración de grupos marginados, como obreros y campesinos, que hasta aquel momento continuaban relegados a la matriz de la hacienda o la marginalidad urbana (Garretón, 2015)[9]. En este horizonte, las políticas sociales se enfocaban en avanzar en un Estado garante de derechos. En efecto, las reformas desde 1964, pero sobre todo desde 1970, tenían como objetivo alcanzar una mayor cobertura nacional, entendiendo el Estado como un actor responsable del bienestar de las personas. En esta área destacan políticas de previsión social, de salud, de vivienda[10] y sobre todo educación[11].
Cabe mencionar, que este modo de elaborar política social considera un importante componente de participación social, donde progresivamente los sectores populares campesinos y urbanos no solo son objeto de intervención, sino que sujetos interventores dentro del mismo modelo, participando en la ejecución de las políticas sociales y en su mantención. Esto va de la mano con una comprensión de los beneficiarios de políticas sociales, no solo como meros espectadores y recibidores de intervenciones sociales, sino que más bien como agentes colectivos activos y necesarios dentro del orden social (Carballeda, 2010). De esta forma, las reformas educacionales, en ese contexto, tenían como finalidad la educación integral, entregando herramientas para la inserción social y también para que los hijos e hijas de obreros pudieran gerenciar el área de propiedad social (Oliva, 2010).
En resumen, se puede caracterizar este periodo como en principio un Estado asistencialista que poco a poco fue consolidándose como un Estado de compromiso social, fundamentalmente entre los años 1964 a 1973 (Illanes, 1993). En esta línea, durante el proceso se contrarresta paulatinamente el poder oligárquico y la dependencia económica extranjera, a través de un cambio en las formas de organización de la producción[12] y un involucramiento político de sectores incipientes y/o anteriormente marginalizados (Vilas, 2005). Esto en relación con un modelo de intervención social específico, el cual se caracterizaba por poseer: una centralidad en el rol del Estado, siendo un ente creador y ejecutor de políticas sociales, una orientación hacia la universalidad de derechos, una legitimidad social tanto en su creación como en su ejecución dada la participación ciudadana activa dentro del sistema político, en el debate público y en la estructura económica. Estos cuatro puntos basales de la intervención social serán desarticulados y refundados en la dictadura de 1973 creando un nuevo modelo de intervención estatal.
3.2. La Dictadura Militar, destrucción y refundación neoliberal
El proyecto estatal nacional-popular y su modelo de intervención social se ve truncado el 11 de septiembre de 1973 producto del golpe militar, que culmina con la muerte del presidente Allende en la bombardeada casa de gobierno. De esta forma, se produce abruptamente una ruptura socio-histórica basada en el miedo (Faundez y Cornejo, 2010; Lira, 2010) que anula a la izquierda como actor político y social. En el año 1975 se inicia una serie de modificaciones que posibilita la progresiva instalación del neoliberalismo. Este modelo trae consigo un tipo de política social privado-céntrica, subsidiada desde el Estado, con focalización -en primera instancia sin pretensión integradora y sustentada en una legitimidad tecnocrática economicista- que rehúye a la participación ciudadana.
El período dictatorial en sus primeros diez años se enfoca en la fundación del modelo neoliberal a través de un discurso y prácticas reaccionarias (Silva, 1993). En este sentido, tiene como base una respuesta reactiva e ideológica al proyecto nacional-popular a través de represión, persecución y asesinato, con el fin de dinamitar cualquier intento de subversión político-social al régimen (Moulian, 2002; Garretón, 2018). Esto acompañado de una descalificación del proyecto nacional-popular como una opción política y económicamente inviable, tildando al Estado de ineficiente y posicionando las ideas de regulación autónoma del mercado (Huneeus, 2014).
Los siguientes años del periodo se basan en un Estado discursivamente “despolitizado”[13] donde se termina de fraguar una nueva legitimidad basada en lo técnico economicista, a partir del imperativo de que los expertos -y no políticos- deben liderar el país (Silva, 2006; Silva 2010; Rumié, 2018). En esta línea, Garretón (2018) hace referencia al carácter fundacional de la dictadura, dada su capacidad de quebrantar una relación entre Estado y sociedad, no sólo en parámetros discursivos, sino que en términos de miedo y trauma intergeneracional (Fernández y Cornejo, 2010; Lira, 2010) lo que le da el carácter de perdurabilidad durante el nuevo proyecto de sociedad.
De esta forma, en el periodo dictatorial se consolida un Estado privado céntrico, se reduce al máximo el Estado en cuanto a sus funciones y responsabilidades sociales y se abren las fronteras comerciales de forma total. Así, el Estado ya no se centra en un afán redistributivo, sino que valida la acumulación privada. Toda la tierra que había sido expropiada es devuelta a sus antiguos dueños y las empresas estatales existentes se privatizan[14], inclusive se crean nuevos espacios de acumulación privada como los servicios sociales (Boccardo, Caviedes y Ruiz-Bruozzone, 2020; Garretón 2015; Huneeus, 2014). De esta forma, el gasto fiscal destinado a políticas sociales, que había ido en aumento hasta la fecha y con un enfoque garante de derecho (Illanes, 1993), experimenta una seria reorientación privada y focalizada, que Ruiz (2006) denomina capitalismo de servicio público.
La lógica subsidiaria de intervención social asume que la seguridad social - educación, vivienda, sistema de pensiones, salud- debe quedar en manos de los privados, por lo tanto, el rol el Estado se reduce a un carácter subsidiario. En otras palabras, destina recursos de forma focalizada a quienes no pueden acceder por sus propios medios al mercado de servicios sociales[15] (Garretón, 2015). Así, la política social en la medida que va siendo colonizada, se subyuga a criterios valorativos privados, cuyo foco es la rentabilidad económica.
Parte del proyecto dictatorial se basa en romper con la legitimidad social – dada por la participación de la ciudadanía en los proyectos estatales- que se ostentaba en el periodo nacional popular. Así, se fragua una legitimidad tecnocrática con fundamento socioeconómico, donde son los expertos economicistas los que deciden el modelo de intervención y las políticas sociales asociadas, generando una desvinculación del beneficiario en el proceso de creación y ejecución de estas (Huneeus, 2014). Así, la discusión en torno a la intervención social gira alrededor de marcos conceptuales económicos que dejan al margen las razones políticas y morales, denominándolos como elementos desestabilizadores de un modelo de intervención social desarrollado (Huneeus, 2014). Eficiencia, rentabilidad y eficacia, colonizan el mundo de la intervención social del periodo; conceptos que hasta el día de hoy rigen y definen el éxito de un proyecto, programa, política social u otro (Silva, 2006; Silva 2010; Rumié, 2018).
3.3. Postdictadura, gestión y profundización del modelo
Para Garretón (1993) la transición a la democracia ocurre entre los años 1988 y 1990 y culmina con la ascensión del presidente Patricio Aylwin. No obstante, lo que viene después de la transición Huneeus (2014) lo denomina democracia semi soberana y Garretón (1993), democracia incompleta. Ambas nomenclaturas comulgan en que la discusión se centró en cómo superar el régimen anterior, sin poner suficiente acento sobre el tipo de democracia que se esperaría construir. En adelante, la democracia que se constituye se encuentra cargada de enclaves autoritarios que no permiten la realización plena de un modelo democrático. Grosso modo, un enclave autoritario es “la presencia de elementos propios del régimen dictatorial” (Garretón, 2018, p.59). Estos pueden ser de cohorte institucional, como la propia constitución o la ley antiterrorista; de cohorte ético simbólico, como la impunidad en torno a violaciones a los derechos humanos; y/o actorales, en tanto, sectores que accionaron contra la democracia como militares golpistas en el Estado o el partido Unión Demócrata Independiente en el sistema político.
Por lo tanto, en la medida que se mantiene la constitución política de la república, que delimita tanto las atribuciones, como las posibles acciones del Estado, también se evidencia un continuo en el carácter de la política social y modelo de intervención (Fuenmayor, 2014). Ahora bien, si se busca aún mayor especificidad, es evidente que no es una copia del modelo anterior, debido a que el Estado sufre nuevas modificaciones; un proceso de modernización burocrática (Banderas, 2015; Gutiérrez, 2019) y adecuaciones de algunos apéndices de la constitución. Los trabajos de Silva (1993, 2002, 2009) mencionan que en la década de los 90´s se constituye un neoliberalismo moderado, que pretende revertir el costo social del giro que había dejado a aproximadamente un 40% de la población en condiciones de pobreza (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2014). Los primeros gobiernos de la Concertación buscaban transformar estos índices de pobreza con una continuidad en la privatización de la política social, en donde no se cuestionan en ningún momento los elementos sustantivos del modelo neoliberal (Boccardo et al., 2020).
Posteriormente, Silva (2009) remite a un cuarto periodo neoliberal situado en los inicios de los 2000, cuando se otorga mayor énfasis a la protección social, al mismo tiempo que se profundiza la privatización y licitación de servicios y políticas sociales. Uno de los programas emblemáticos es “Chile Solidario” que busca combatir la pobreza desde la promoción de habilidades y capacidades de los sectores populares. También el Estado, comienza a aumentar la cobertura mediante una política de focalización del plan AUGE, donde el diálogo entre el sector público financista y el sector privado ejecutor, constituyen ya un modo de relación público/privado neoliberal (Ruiz, 2019; Boccardo et al., 2020). Pareciera que, desde el año 2000 en adelante, la direccionalidad no tiene mayores transformaciones, por el contrario, se sigue profundizando este modo de generar espacios de acumulación privada, con el financiamiento estatal destinado a políticas sociales. Esto en base, a consensos en el sistema político donde lo económico lucrativo es aceptado, en tanto, posea un sustento tecnocrático.
La profundización del modelo de intervención y política social privado centrista, también fragua una relación específica con los beneficiarios, los que deben acostumbrarse a una constante focalización y donde la lógica de voucher individual dinamita la noción de derecho social. Así sucede con las becas de educación superior y la propia gratuidad que contienen la idea de financiamiento individual, más que una educación realmente gratuita (Orellana et al., 2018), los planes de salud benefician a las clínicas mediante la atención de patologías específica, el transporte externaliza funciones a empresa privadas, la seguridad social de la mayoría de la población se mantiene transferida a Aseguradoras de Fondos de Pensiones (AFP), la construcción de vivienda social asociada a constructoras privadas con cuestionables estándares de calidad como el bullado caso de las casas COPEVA[16].
En este modelo, la participación ciudadana se entiende teóricamente desde la progresiva colonización de elementos del mundo de la vida al sistema (en lógica habermasiana). Sin embargo, en la práctica, aquello se reduce a las Oficinas de información, reclamos y sugerencias donde se guardan innumerables textos escritos por ciudadanos y ciudadanas, que la mayoría de las veces quedan sin respuesta. La lógica de participación no vinculante va de la mano también con la cimentación de un neoinstitucionalismo neoliberal, caracterizado por instituciones rígidas, no resilientes al entorno, ni flexibles a los ciudadanos y ciudadanas. El principio de legitimidad de estas políticas sociales y de intervención privado centristas es tecnocrático economicista desde su génesis hasta la actualidad (Silva, 2006; Silva, 2010; Rumié, 2018). En esta línea, la planificación de políticas sociales tiene como actor principal a la ingeniería comercial, donde cualquier retorno a la dimensión política de la política social es tachado de ideológico (en sentido negativo). El imperativo tecnocrático economicista, integra la comprensión estatal como la de una empresa que terceriza sus labores en un afán de focalización por eficiencia, eficacia, calidad y economía (Silva, 2006; Silva, 2010; Rumié, 2018).
Entonces, ¿por qué este modelo no ha sido transformado? La totalidad del modelo privado centrista, lucrativo y tecnocrático economicista se sustenta en un sistema político que no posee pretensión alguna de acelerar transformaciones en pos del bienestar común. Si no que, por el contrario, mantiene una posición estática respecto al horizonte normativo de sociedad neoliberal, y por tanto, de la orientación a la acción de la política social y modelo de intervención.
4. ¡BOOM! Estallido Social y Crisis sociosanitaria COVID-19: Golpes finales
El modelo neoliberal anteriormente descrito, históricamente ha generado resistencias sociales, tanto en su fase dictatorial, con foco en lograr el retorno a la democracia, como en su fase postdictatorial (Donoso y VonBulow, 2017). En este último periodo se diversificaron los focos centrales de la conflictividad, siendo algunos de los más relevantes: los sostenidos conflictos socioambientales producto del avance extractivista; político étnicos, como el histórico conflicto Estado de Chile/pueblo mapuche; estudiantiles, tal como el movimiento pingüino de 2006 y el estudiantil de 2011; y finalmente, de género, como el movimiento feminista de 2017 (Mayol, 2019). Todos estos focos de conflictividad y movimientos poseen especificidades y particularidades, sin embargo, confluyen en posiciones de resistencia y tensión respecto al carácter que adopta el modelo neoliberal (Sehnbruch y Donoso, 2020). En este sentido, también se cuestiona progresivamente la política social y el modelo de intervención, en tanto, contribuyen al aumento de conflictividad social y a la gestación del malestar (Mayol, 2019; Araujo, 2020). En adelante, el estallido social se entiende como la confluencia y aumento de escalabilidad de todos aquellos procesos de conflicto y malestar que subyacían a la sociedad neoliberal chilena (Mayol, 2019; Araujo, 2020; Ruiz, 2020).
Así, las críticas que se venían instalando en el discurso social desde hace décadas, adquieren fuerza a nivel nacional a partir del 18-O y las exigencias disgregadas en distintos territorios y áreas sociales se unifican para generar una crítica al modelo de intervención neoliberal (Mayol, 2019). Se cuestionan los presupuestos estatales y la forma en que el dinero fiscal es administrado y traspasado a entidades privadas, incluyendo un juicio a la subsidiaridad de los derechos y al lucro en torno a ellos. En esta misma línea, se argumenta en contra la concentración de riquezas y la existencia de servicios básicos para “pobres y para ricos”. Además, se tensiona la creación de una elite política alejada de la realidad de los chilenos y con esto, una crítica a los profesionales técnicos que no se vinculan con el territorio para la creación de políticas sociales (Ruiz, 2020). Los cabildos autoconvocados demuestran la necesidad de la ciudadanía por participar en procesos de diálogo y decisión política, evidenciando una crítica a la legitimidad tecnocrática-economicista como única posibilidad para justificar políticas sociales. En este sentido, la revuelta social no solo se fundamenta en objeciones al modelo neoliberal, sino que está acompañada de un nuevo ideal social; se demanda un rol más protagónico del Estado en un amplio sentido que garantice los derechos fundamentales a sus ciudadanos y que no responda a la clausura de la clase política, sino que comience con una apertura hacia la ciudadanía (Ruiz, 2020).
Lo que prosigue al estallido es sustancialmente diferente, debido a que el COVID-19 en su génesis no está relacionado al devenir de Chile. Por el contrario, es un virus que afecta a todo el mundo, no obstante, la manera en que se gestiona y se trata la crisis sociosanitaria, en Chile, evidentemente está vinculada al modo de política social y de intervención neoliberal. En este sentido, es que estos elementos, ya no son “algunos” de los muchos que generan indignación, sino se posicionan como fundamentales en la discusión pública. Así, se deja en evidencia un estado que no es capaz de sobrellevar la crisis desde un modelo de derecho subsidiario, que focalice su atención a la ciudadanía. Ejemplos de esto son las deficiencias estructurales como la implementación hospitalaria (en contraposición con las clínicas privadas) o las políticas puntuales (entregas en cajas de alimentos, bonos y asignaciones) con reducidos alcances poblacionales.
Cabe recalcar la importancia de la problemática de la focalización, la cual ha sido objeto de críticas desde hace ya algún tiempo. Esta radica, sobre todo, en la ineficacia de los criterios de focalización a partir de deciles económicos, ya que no existe diferencia cualitativa real entre segmentos de la población que reciben beneficio y quienes no[17]. Esta ineficiencia estatal es cristalizada en el endeudamiento actual de las clases medias, el cual no proviene desde el deseo de “lujos” sino que del financiamiento de necesidades; siendo esto parte importante del malestar social. Esta precariedad se expone con la Pandemia del COVID-19, visibilizando la fragilidad económica de las clases medias y materializándose en el uso del retiro del 10% de las pensiones, en el pago de deudas o atenciones médicas, entre otros.
Lo que proponemos como doble golpe de knock out refiere a la vinculación temporal que une a ambas situaciones, y cómo estas llevaron a la política social a la lona. Un modelo de intervención obsoleto se juzga en función de su nula legitimidad social, en tanto, modo práctico y también, como horizonte de sociedad neoliberal. El momento estático y la resistencia a la transformación que había mantenido al sistema político, ya ha sido acelerado por la ciudadanía, la que no está dispuesta a continuar con el mismo modelo de intervención, demostrando su descontento masivo ante cada medida propuesta que sigue la línea neoliberal. Es por esto, que hemos referido a una crisis sin retorno, una crisis que en el seno del debate constitucional posee las condiciones para desembocar en una profunda refundación.
4.1. Refundación resonante: elementos en nuestra propia historia
A continuación, proponemos que algunas de las claves para la refundación de la política social están contenidas en la longduree de la política social, en específico, en las experiencias nacionales-populares de los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende. Mientras que otras claves temáticas, han emergido de los procesos de conflictividad social del periodo neoliberal.
Cuando referimos a refundación resonante, remitimos a un doble proceso, el primero -refundante- implica construir un nuevo modelo desde sus cimientos, mientras que el segundo -resonante- refiere al carácter o al modo en que ocurre esta refundación. Para Harmut Rosa (2006, 2013, 2016) la modernidad capitalista y post-capitalista se interpreta como un proceso de aceleración espacio-temporal que genera alienación. Rosa en Ojeda (2020) propone el concepto de resonancia como una alternativa de superación de dicha alineación:
“Específicamente, la resonancia agrupa experiencias plenas donde las situaciones exteriores vuelven a afectar a las personas y estas vuelven a contactarse con el mundo. La resonancia implica que las situaciones afectan a la persona y, en base a esto, tenga que reaccionar y transformarse respecto a un estado anterior. Para el autor lo que debe pasar en la esfera política, es que se forme una opinión pública y democrática en base a la resonancia” (Ojeda, 2020, p.48)
En este sentido, es que cuando sostenemos la necesidad de realizar una refundación resonante, implica entender al propio conflicto como momentos socialmente resonantes (Ojeda, 2020), que a su vez insertan aceleraciones en áreas de la realidad social en las que el sistema político ha decidido no actuar. En adelante, la aceleración que emerge de un conflicto resonante -como el estallido social-no necesariamente conduce a mayor contraposición, sino a la posibilidad de que las mayorías construidas en base a la ruptura de la alineación individual puedan dialogar y decidir orientaciones legitimadas. Para esto, es necesario que el debate se desarrolle en espacios alternos, a los que ahora se valoran de manera negativa (el parlamento). La refundación resonante, en parte, incorpora la percepción de los espacios de debate, es decir, aquellos de orden territorial, como asambleas o cabildos; también los de mayor institucionalización que hayan surgido a raíz de la acción colectiva, como una convención constitucional. Todos ellos pueden ser potencialmente espacios para desarrollar un proceso refundacional resonante.
A nivel específico, proponemos que, temáticamente, el modelo actual se basa en una manera de postular y ejecutar política social, así como también en una forma de evaluación, principalmente cuantitativa de esta política. Por ello, resulta dificultoso avanzar sobre elementos experienciales y/o de la subjetividad de las personas que viven aquel modo de política social y no solo lo perciben mediante tablas descriptivas. De esta forma, urge debatir acerca de los horizontes de la política social y el modelo de intervención, en tanto, modelo centralizado o descentarlizado, estatistas o privado céntrico u otros. Así como también en elementos burocráticos y administrativos respecto al funcionamiento de esta nueva política social, los modos de evaluación, mecanismos de participación ciudadana, control ciudadano sobre las instituciones y/o la posibilidad de proponer políticas sociales desde la propia ciudadanía.
5. Conclusiones
A modo de síntesis general, se propone que tanto el estallido social como la crisis sociosanitaria de COVID-19 son los dos momentos que sellan el destino de la política social hacia una crisis sin retorno. Esto se manifiesta en las votaciones por una nueva constitución, como también en el desarrollo de cabildos y actividades de discusión autoconvocados por la ciudadanía. Sin embargo, estos momentos se explican en función del pathdependence y time sequence (Pierson, 2011) con la totalidad del devenir de la política social y el modelo de intervención neoliberal, esto desde su génesis dictatorial hasta su gestión postdictatorial. En específico, algunas de las características en tensión son el enfoque privado céntrico con financiamiento estatal, la participación social no vinculante, la legitimidad tecnocrática economicista y la focalización de la acción estatal.
De esta forma, cuando pensamos en una alternativa de refundación resonante, es imposible no encontrar conexiones con la longduree de las políticas sociales y, en específico, con las experiencias de los gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende. En este sentido, son interesantes las experiencias y enseñanzas de un modelo estado centrista, con participación ciudadana vinculante y construcción constante de legitimidad social, debido a que permiten volver a abrir temáticas no resueltas bajo el modelo actual. En esta línea, el debate respecto a la santificada propiedad privada y al nivel de vinculación que puede tener la población respecto a las orientaciones de la acción estatal, son aspectos que en ese contexto no se daban por sentados, sino que respondían a consensos societarios.
Es por esto que, en primer lugar, se considera de suma importancia recuperar la visión del gasto fiscal como inversión. Sin embargo, esta mirada resulta imposible dentro del sistema de derecho subsidiario, lo que involucra una transferencia de dineros estatales a entes privados, sin un mayor retorno social. Si se observa detenidamente a los ejemplos nórdicos (Noruega, Finlandia, Suecia, etc) en estos existe un estado fuerte, con altas tasas tributarias y la fuerte presencia de empresas estatales que inyectan capacidad de inversión social. No obstante, para que pueda existir un tránsito hacia este tipo de modelos se debe transmutar la lógica de focalización, a una garante de derechos fundamentales, en aras de la universalidad[18].
La necesidad de volver a mirar el periodo nacional-popular es para recalcar que un estado garante no es un sistema de política social de un futuro lejano y/o extranjero (como los numerosos ejemplos nórdicos), sino que puede ser perfectamente aplicable en un país como Chile. Ahora, cuando se remite a la necesidad de escudriñar la historia en función del futuro, no existe intención de referir a un pasado desconextualizante, sino de recuperar claves para el proceso constituyente que se avecina. En este marco, recuperar las bases de participación ciudadana implica un modo de pensar y realizar las políticas sociales que sea sensible a las transformaciones territoriales y cambios sociales. En tal sentido, estos elementos orientativos deben contribuir a la solución de las problemáticas emergentes de la sociedad chilena como el aumento en la esperanza de vida, futuras patologías y epidemias, aquellas de orden socio-territorial (Campos-Medina, y Larenas, 2012) y otras.
En fin, el letargo producido en el ritmo de “lo transformatorio” ya ha sido modificado por la ciudadanía, que, mediante el conflicto resonante, ha insertado una aceleración transmutativa al modelo en su conjunto (Ojeda, 2020). En relación con ello, los golpes de knockout dejan entre ver al neoliberalismo como un boxeador caído, sobre el cual es posible erigir un nuevo modelo.
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[1] Estudiante de Sociología y del Magíster en Ciencia Política, Universidad de Chile. Coordinador del Laboratorio de Sociología Territorial (LST) del Depto. de Sociología de la Universidad de Chile e Investigador del Instituto de Economía Política y Social (IEPS). ivan.ojeda@ug.uchile.cl, https://orcid.org/0000-0002-5146-0002.
[2] Licenciada en Sociología, Pontificia Universidad Católica de Chile, E mail: cajoustra@uc.cl.
[3] Agradecemos al académico y director del Laboratorio de Sociología Territorial de la Universidad de Chile, Fernando Campos-Medina. Tanto por sus comentarios como por el financiamiento al alero de su proyecto, en el Programa de Apoyo a la Productividad Académica PROA VID 2019 de la Universidad de Chile. Por otro lado, retribuimos a Rommy Bartholomaus y a Jenny Pereira por una vida de esfuerzos y apoyos incondicionales que nos permiten llegar hasta este punto. En específico, Iván Ojeda manifiesta su gratitud a Javier Rodríguez, quien desde la educación media en la Patagonia lo encaminó y motivó en el trabajo sociológico.
[4] Este fue un proceso largo, con diferentes tropiezos, que incluso en 1973 no estaba terminado. Ejemplos de esto son la tardía participación femenina (1949) y de analfabetos (1972) en las elecciones, la Ley de Defensa de la Democracia promulgada por Carlos Ibáñez del Campo en 1958.
[5] Medidas propuestas por el ejecutivo como las cajas de alimentos cuyo alcance fue reducido, su composición insuficiente para los meses de cuarentena y también, con errores logísticos en las entregas. Otra medida fueron los créditos COVID-19, que sin un sentido claro fueron adjudicados mediante el sistema bancario, imposibilitando su seguimiento.
[6] Expresado en un aumento constante del gasto fiscal en políticas sociales transitando de un 28% del PIB en 1945 a un 52% en 1972 (Laso, et. al, 1983).
[7] Ejemplos de esto son la creación de la Caja del Seguro Obrero Obligatorio en 1924, el Código del Trabajo en 1931, la Caja de Habitación Popular en 1936, la promulgación de ley Madre y Niño en 1938 y el Servicio Nacional de Salud en 1952 y la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) (Goicovic, 2000).
[8] Tales políticas comenzaron en el gobierno de la democracia cristiana (DC) y, posteriormente, se profundizaron en el gobierno de la unidad popular (UP).
[9] La política de promoción popular de los gobiernos de la Democracia Cristiana remite a lo mencionado. La Ley Nº16.88 0 más conocida como Ley de Promoción Popular, legalizó organizaciones sociales y de la sociedad civil, potenciando su organización y capacitación. También, aumentó la infraestructura comunitaria y originó la Consejería Nacional de Promoción Popular que debería procurar una integración estable.
[10] Ejemplos de esto son el sistema de reparto solidario, el programa Nacional de Leche, la construcción de más de 200 mil viviendas acompañadas de un correlato de dignidad habitacional (Raposo, 1999).
[11] Como ejemplos la creación del Instituto Nacional de Capacitación Profesional (INACAP) y el Departamento Universitario Obrero Campesino (Duoc UC), un mayor acceso universitario, elaboración de un proyecto de sistema educacional unificado y universal, la Escuela Nacional Unificada (ENU).
[12] Pierde poder la Hacienda con la reforma agraria transformando la estructura social y territorial de la producción, y se inserta el Modelo por sustitución de importaciones, potenciando el mercado interno y creando empresas nacionales. Cabe precisar que el modelo ISI, a pesar de contrarrestar la dependencia económica, no logra superarla por diferentes factores, entre ellos, la imposibilidad de elaborar tecnología (Correa et al. 2001).
[13] Esto solo para las ideologías más de izquierda, vinculándolo a una política económica irresponsable (Huneeus, 2014).
[14] Venta de 725 empresas estatales a precios ínfimos a simpatizantes del régimen (Solimano, 2012).
[15] Ejemplos de esto son el Modelo de administradora de Fondos de Pensiones (AFP), modelo lucrativo educacional y privatización de universidades (Orellana et al, 2018) y la construcción de viviendas por constructoras privadas.
[16] Viviendas sociales que, en el año 1997, poco después de ser entregadas a sus nuevos habitantes, se inundaron completamente. Aquello abre el debate sobre la calidad de la externalización de servicios sociales.
[17] Ejemplo claro es la gratuidad en la educación, donde el 60% más vulnerable puede acceder a este “beneficio”, sin embargo, sujetos pertenecientes al 70% más vulnerable, que reciben aproximadamente 33.000 pesos más per cápita, se consideran “aptos” para financiar de forma individual la educación superior. Lo que conlleva inevitablemente al endeudamiento (de las familias)
[18] Cabe recalcar que no se propone una eliminación de la focalización en cualquier tipo de política social, dado que se reconoce la utilidad de esta herramienta como equiparadora de desigualdades (Sarmiento y Arteaga, 1998). Sino que, un destierro en lo que respecta a derechos sociales mínimos, cuya cobertura debe ser completa independiente a las capacidades adquisitivas de los sujetos individuales.